新一轮财税改革“尖兵”——零基预算改革正加速推进。
2025年中国政府工作报告，首次将“零基预算改革”写入其中。政府工作报告要求，今年开展中央部门零基预算改革试点，支持地方深化零基预算改革，在支出标准、绩效评价等关键制度上积极创新。
零基预算是指在预算编制时不考虑以往预算安排基数，而是结合实际需求和财力状况，对各项支出逐项审核后，按照轻重缓急安排支出的预算编制方法，旨在打破现行预算编制“基数”观念和支出固化僵化格局，以提高财政资源配置效率和资金使用效益。
中国早在30多年前就有地方探索零基预算改革，但为何当前这项改革受到如此重视，从中央到地方均积极推进？目前这项改革进展和效益究竟如何？下一步深化零基预算改革需破除哪些障碍？
央地齐推零基预算
中国政府一年预算支出规模已经超过50万亿元，这笔资金的安排体现在预算编制中。目前政府预算编制主要采取的是基数预算，也叫增量预算，以部门单位上年度预算收支为基数，然后适度增长。基数预算的优点是保持了预算收支的连续性，工作量小，易于操作；但也会造成财政支出固化，影响财政资源配置和资金使用效益。
早在1993年，湖北、河南、安徽等一些地方试点零基预算，但由于操作复杂、触及部门既得利益等，推行阻力重重，一度偃旗息鼓，但近些年有了新变化。
2021年发布的《国务院关于进一步深化预算管理制度改革的意见》提出，积极运用零基预算理念，打破支出固化僵化格局。2022年，安徽等省份开始发文推广零基预算改革。2024年，党的二十届三中全会部署深化财税改革时，首次提出深化零基预算改革。自此之后，中央和地方加快推进零基预算改革，2025年零基预算改革大范围铺开。
根据官方公开消息，2024年，财政部等16个中央部门率先开展零基预算改革试点，加强项目梳理、评审、优化，推动打破支出固化格局、提高财政资源配置效率。2024年，江苏、浙江、湖南、吉林、宁夏、内蒙古等地密集发布当地深化零基预算改革方案，从编制2025年预算起，在全省（区）或部分地区实行零基预算编制方法。
为何今年零基预算改革受到空前重视，在全国大范围铺开？
长期关注政府预算的上海财经大学教授邓淑莲告诉第一财经，当前财政收支矛盾不断加大，是零基预算改革加快推进的重要原因。近些年财政收入增长明显放缓，而刚性支出仍增长，收支缺口加大。当财源紧张时，通过零基预算改革，从零开始编制预算，可以打破以往基数限制，重新配置各部门、单位资源，符合当前经济财政形势。
今年预算报告在分析财政收支形势时称，2025年财政收支矛盾仍然突出。预算报告数据显示，2025年全国一般公共预算收入预计同比增长0.1%；全国政府性基金预算收入预计同比增长0.7%。
“目前各级政府的部门预算和政府预算编制中，普遍存有‘基数加增长’问题，各部门和各领域的支出呈现‘齐头并进’、支出固化和利益固化格局。而零基预算切中时弊，理论上它完全按因素法编制预算，全方位打破部门和单位的可支配财力预期，动态调整支出总额和支出结构，通过有保有压，打破各类支出齐头并进的增长格局。”邓淑莲说。
广东省第十四届人大常委会财经咨询专家林志云告诉第一财经，当前加快推进零基预算改革，也是进一步全面深化改革尤其是深化财税体制改革所需，零基预算改革也是健全预算制度的重要一环。
目前一些推进零基预算改革的地方已经收获初步效果。
湖南省财政厅厅长陈博彰在今年1月接受采访时表示，湖南省零基预算改革已取得初步成效。省级专项从42项整合为33项，压减21%，省本级收回167亿元，腾出更多财力用于保障发展和改善民生。
广东省财政厅数据显示，今年当地省市县联动推进零基预算改革，定向突破，破除支出固化格局。今年对省级预算分配到项目的专项资金，预算编制时优化调整预留额度，同步清理整合，引导部门破除基数观念，优化支出结构。2025年省级预算优化调整专项资金项目112个，腾出超过100亿元资金；取消支出项目180个，收回27亿元；推动科技创新、就业创业、县镇村建设、贴息担保等4类资金整合，破解多头安排、交叉重叠问题。
难点待解
邓淑莲认为，目前各地都在探索应用零基预算，但零基预算实施存在不少困难。
“零基预算从零开始编制，所有支出都不参考历史信息，都需要重新测算、评估、论证，巨额工作量令人望而生畏，这也是完全的零基预算至今尚未在任何一个国家和地区取得成功的重要原因之一。”邓淑莲说。
林志云表示，目前部分地方预算编制人员相对紧缺，预算编制时间短，推行零基预算编制工作量大，且由于有些部门单位编制人员并不熟悉零基预算编制方法，且难以做到支出精准评估，上报支出预算时偏差比较大。一些地方财政部门难以对部门单位编制内容做到一一核实，有的地方只是按照此前预算总盘子先预留20%资金，然后再逐步核实，投入到民生等重点领域。
当然，从国内外实践来看，零基预算更多体现为运用其理念完善预算管理，并不是全部从零开始编制预算。目前地方推行零基预算改革时也有所侧重，比如更多地从专项资金入手。
邓淑莲表示，一些领域项目支出等受法律等约束，每年必须保持一定幅度增长，这使得零基预算改革效果受限。另外，在零基预算模式下，一些政府职能部门为维护部门利益，可能会采用一些策略性做法，如过分夸大其项目的收益，以争取更多的预算资金，从而使零基预算模式的资金需求规模更为膨胀，且易引发部门之间的矛盾和冲突。
此外，专家普遍认为零基预算推进，需要建立相应的支出标准体系，以及项目分级与排序标准等。
邓淑莲建议，目前中国可以实施改良的零基预算，即对各预算单位的预算总额实行零基预算管理。
她解释，在编制预算之前，预算管理机构（财政部门）根据战略目标、总财力先确定各部门的支出上限，部门预算规模必须严格限制在该额度之内。超过限额的预算申请将被驳回。在这个限额之内，部门领导可以根据部门职责及上级的指导性意见选择项目，并对项目进行排序。资金根据项目的排序进行分配，直到当年的资金额度用完为止。未获得资金的项目排序继续保留。在预算执行中，一旦有多余资金，再按顺序对剩余项目进行资金配置。
“这种总额控制预算虽然不是零基预算，但在预算过程中加入了零基预算的因素（限额管理和项目排序），有利于在缓解财政困难的同时，将资金配置到排序优先的项目上。”邓淑莲说。
邓淑莲建议，当前零基预算改革应采取分步实施，渐进式改革。比如重点对项目资金实行零基预算管理，包括各专项资金、政府性基金等项目。
“零基预算并非适用于全部支出项目。它只适用于各年度间非连续性的支出项目和非法定支出项目。法定项目和赋权型项目都不能进行零基预算；多年度项目如基础设施预算也不适合每年审查和编制。”邓淑莲说。
中央财经大学预算管理研究所所长李燕曾告诉第一财经，此次深化零基预算改革的目的，并非完全取代原有基数预算，而是重在树立零基预算的理念，应融合系统集成绩效预算、中期滚动预算、科学的支出标准等财政改革推进。即零基预算改革并不能一蹴而就。
李燕建议，在零基预算推广实施步骤上，先对现有存量政策及项目进行基于零基理念与绩效评价结合的梳理，合理排序后进行取舍。然后循序渐进地推进基本支出的零基预算改革。
“基本支出相对于项目支出其零基改革难度更大，这要结合机构设置增减、部门职能厘清、支出标准优化、人员效率提升等改革进行，对基本支出中的人员经费和日常公用经费等刚性支出进行合理调整。”李燕说。
邓淑莲认为，零基预算改革应与中期财政预算管理、绩效预算管理、项目退出管理机制相结合。即通过中期财政预算管理框架，确定中期战略目标、年度预算目标、政策优先级以及可用的财政资源；通过零基预算和项目退出管理机制，清理和整合现有的支出政策，消除过时的、不必要的、交叉重复和低效的政策项目；通过绩效预算管理，评估预算执行结果，对预算过程进行检视和总结。